隨著電子政務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)+的廣泛實(shí)施，投資管理部門在項(xiàng)目審批、管理方面已基本實(shí)現(xiàn)了全程網(wǎng)上辦理，當(dāng)前PPP進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段，已具備建立PPP項(xiàng)目網(wǎng)上管理系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)需求和條件。投資管理部門在PPP項(xiàng)目中的職責(zé)包括項(xiàng)目識別儲備、實(shí)施方案審核、項(xiàng)目推介及后期跟蹤監(jiān)管三部分，本文介紹了天津?yàn)I海新區(qū)發(fā)展改革委根據(jù)以上職責(zé)建立的PPP項(xiàng)目管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過三個模塊實(shí)現(xiàn)了PPP項(xiàng)目全生命周期的全部職能，并與項(xiàng)目管理系統(tǒng)無縫對接，對提高PPP項(xiàng)目管理水平提供了新的借鑒。

一、問題的提出

（一）項(xiàng)目管理、審批流程都實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上辦理，PPP項(xiàng)目管理需與相關(guān)工作結(jié)合

隨著電子政務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)+的廣泛實(shí)施，投資管理部門在項(xiàng)目審批、管理方面已基本實(shí)現(xiàn)了全程網(wǎng)上辦理，極大地提高了項(xiàng)目管理效率，減少了項(xiàng)目單位跑現(xiàn)場的時間和次數(shù)。PPP項(xiàng)目在立項(xiàng)、可研批復(fù)、識別、方案審核、執(zhí)行過程的中期評估和后評價過程中，需要投資管理部門參與工作甚至做出批復(fù)文件，為提高PPP項(xiàng)目管理效率，便于信息統(tǒng)計(jì)、分析，留下各環(huán)節(jié)工作痕跡，有必要將PPP項(xiàng)目管理工作與項(xiàng)目管理、審批網(wǎng)上系統(tǒng)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公。

（二）財(cái)政部門已建立項(xiàng)目庫，但在關(guān)注重點(diǎn)上有差異、使用權(quán)限上有障礙，需要投資管理部門建立自己的項(xiàng)目系統(tǒng)

財(cái)政部門已建立全國統(tǒng)一項(xiàng)目庫，并實(shí)現(xiàn)了財(cái)政系統(tǒng)的項(xiàng)目管理職能。但其信息的填報(bào)、管理、使用僅限于財(cái)政部門，其他部門、單位只能對該系統(tǒng)對外公開的內(nèi)容進(jìn)行查看，無法參與項(xiàng)目發(fā)起、識別、審核、服務(wù)等工作，因此該系統(tǒng)在使用范圍上存在局限性。其次，該系統(tǒng)關(guān)注的重點(diǎn)是項(xiàng)目的財(cái)政支出額度、當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支付能力、政府采購方式等財(cái)政部門職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，對于項(xiàng)目選址、建設(shè)條件、進(jìn)度計(jì)劃、投資概算、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、績效考核方案、監(jiān)管方案等方面缺少必要的審核，不利于項(xiàng)目的落地、實(shí)施，因此該系統(tǒng)在功能上不完備，需要投資管理部門建立能夠?qū)崿F(xiàn)其工作職責(zé)的網(wǎng)上系統(tǒng)。

（三）PPP進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段，具備建立網(wǎng)上系統(tǒng)的條件

經(jīng)過幾年的摸索，PPP進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段，相應(yīng)的投資管理工作也已基本穩(wěn)定，工作內(nèi)容、工作程序、深度要求已基本明確。各項(xiàng)工作已基本實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。在此情況下，網(wǎng)上系統(tǒng)具備可操作性。

二、基本思路

PPP項(xiàng)目管理系統(tǒng)的建設(shè)，應(yīng)以服務(wù)實(shí)際工作為基本要求。根據(jù)國家發(fā)展改革委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》等文件，投資管理部門在PPP項(xiàng)目中的職責(zé)包括三部分：一是項(xiàng)目識別、儲備，二是實(shí)施方案審核，三是項(xiàng)目推介及后期跟蹤監(jiān)管。因此，在系統(tǒng)設(shè)計(jì)上要圍繞著實(shí)現(xiàn)這三個功能設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)、流程、權(quán)限匹配。

三、堅(jiān)持的原則

（一）縱向上，處理好與上下級部門的關(guān)系

在現(xiàn)有行政體制內(nèi)，經(jīng)常出現(xiàn)上級任務(wù)逐級分解、下級信息逐級匯總上報(bào)的情況，因此出現(xiàn)了眾多的項(xiàng)目劃分標(biāo)準(zhǔn)，如按照投資規(guī)模、行業(yè)、資金來源、民心工程、重大項(xiàng)目、領(lǐng)導(dǎo)包聯(lián)項(xiàng)目等標(biāo)準(zhǔn)劃分。在信息統(tǒng)計(jì)時間、時段、頻次上也存在多種情況。部分信息由于涉密而不能隨意填報(bào)。因此，PPP項(xiàng)目管理系統(tǒng)在項(xiàng)目分類、需要的信息類型、信息統(tǒng)計(jì)時間、填報(bào)權(quán)限等方面要與上下級部門做充分的溝通協(xié)調(diào)，取得各方共識。

（二）橫向上，實(shí)現(xiàn)與其他政務(wù)系統(tǒng)的共享

PPP項(xiàng)目管理系統(tǒng)需與項(xiàng)目管理等政務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)鏈接、數(shù)據(jù)共享。這樣可實(shí)現(xiàn)三個作用，一是對于項(xiàng)目單位，可以減少數(shù)據(jù)填報(bào)次數(shù)；二是對于PPP項(xiàng)目管理系統(tǒng)，可以利用其他系統(tǒng)的現(xiàn)有資源，提高數(shù)據(jù)的可獲得性；三是對于投資管理部門，可以保證各個政務(wù)系統(tǒng)中數(shù)據(jù)的一致性、聯(lián)動性，提高工作的準(zhǔn)確性和效率。

（三）發(fā)揮財(cái)政部門的作用

財(cái)政部門在PPP項(xiàng)目推動中發(fā)揮了極其重要的作用，尤其是其主導(dǎo)的物有所值評估、財(cái)政承受能力論證、政府付費(fèi)工作，對項(xiàng)目順利實(shí)施起到了關(guān)鍵作用。在設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目管理系統(tǒng)時需充分發(fā)揮財(cái)政部門的作用。

（四）注重系統(tǒng)的可用性、便利性

從系統(tǒng)用戶的角度出發(fā)，盡量減少項(xiàng)目單位的工作量，減少必填信息的數(shù)量，避免相同信息的重復(fù)錄入，增加選擇菜單形式的輸入端口，減少需文字輸入的內(nèi)容，允許從其他數(shù)據(jù)庫中引用已錄入的信息。

四、方案設(shè)計(jì)

（一）模塊設(shè)置

根據(jù)投資管理部門的職責(zé)，設(shè)置三個模塊：一是項(xiàng)目識別、儲備模塊，對項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目是否適合采取PPP模式進(jìn)行識別判斷，對識別出的項(xiàng)目進(jìn)行儲備；二是實(shí)施方案審核模塊，實(shí)施機(jī)構(gòu)將項(xiàng)目信息輸入后，發(fā)展改革部門會同其他部門對項(xiàng)目合作方案進(jìn)行審核并將審核結(jié)果在系統(tǒng)中進(jìn)行記錄；三是項(xiàng)目后期管理模塊，對項(xiàng)目招標(biāo)、簽約、執(zhí)行、考核、中期評估、后評價等情況進(jìn)行管理和信息展示。

（二）信息流方向

1．信息來源

PPP項(xiàng)目儲備庫信息來源有兩個途徑，即項(xiàng)目識別功能可在兩個位置完成：一是在其他項(xiàng)庫中加入是否采取PPP模式的識別按鈕，擬采取PPP模式的項(xiàng)目信息自動導(dǎo)入到儲備庫中；二是在儲備庫中允許手動填報(bào)信息，并在數(shù)據(jù)庫中保存成項(xiàng)目信息（見下圖）。

2．方案審核

納入儲備庫的項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)制定實(shí)施方案后，將實(shí)施方案詳細(xì)信息填報(bào)到項(xiàng)目審核模塊，其中儲備庫中已有的信息自動導(dǎo)入。發(fā)展改革委會同其他部門對方案進(jìn)行審核后，將審核結(jié)果錄入系統(tǒng)中。項(xiàng)目單位可登錄系統(tǒng)查看審核結(jié)果。

3．項(xiàng)目管理

發(fā)展改革委審核通過的項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)時填報(bào)項(xiàng)目入庫、招標(biāo)、簽約、考核、中期評估、移交、后評價等進(jìn)度信息。

（三）需要實(shí)現(xiàn)的功能

為實(shí)現(xiàn)投資管理部門在PPP項(xiàng)目中的職責(zé)，系統(tǒng)應(yīng)具有以下功能。

1．信息填報(bào)、上傳。相關(guān)單位將項(xiàng)目信息錄入系統(tǒng)，供其他用戶進(jìn)行查看、使用。

2．查閱、下載。相關(guān)單位可將系統(tǒng)中已錄入的信息下載、查閱，以實(shí)現(xiàn)了解項(xiàng)目、審核項(xiàng)目的功能。

3．申請、審核。項(xiàng)目單位通過系統(tǒng)提交項(xiàng)目資料，審核單位通過系統(tǒng)對項(xiàng)目進(jìn)行審核，以此替代現(xiàn)場工作，減少項(xiàng)目單位工作量。

4．公示、展示。通過系統(tǒng)向公眾公示、展示項(xiàng)目信息，提高公共服務(wù)的透明度。

5．統(tǒng)計(jì)、分析。通過系統(tǒng)對項(xiàng)目信息進(jìn)行快速分類、匯總、分析，提高投資管理部門的工作效率。

（四）各模塊需要填報(bào)的信息

根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要完成的工作，確定各模塊需要獲取的信息如下。

1．項(xiàng)目儲備模塊

此模塊主要是對項(xiàng)目基本信息進(jìn)行存儲，因此需要的信息以項(xiàng)目本身信息為主，包括項(xiàng)目名稱、主管部門、建設(shè)性質(zhì)、項(xiàng)目類型、總投資、計(jì)劃實(shí)施年度、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、聯(lián)系人、聯(lián)系方式等。以上信息除特殊說明外，均從其他項(xiàng)目庫中直接導(dǎo)入到PPP管理系統(tǒng)中，無須項(xiàng)目單位重復(fù)錄入。

同時，對項(xiàng)目PPP合作模式進(jìn)行初步識別，包括合作模式、合作期限、投資回報(bào)方式等。為方便信息錄入，并對信息進(jìn)行形式上的統(tǒng)一，建議多采用下拉菜單方式，由項(xiàng)目單位進(jìn)行點(diǎn)選。

2．方案審核模塊

此模塊對合作方案進(jìn)行審核，因此需要的信息主要為合作方式的內(nèi)容，包括發(fā)起部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)（包括授權(quán)政府、授權(quán)時間、授權(quán)事項(xiàng)，需要上傳授權(quán)文件）、合作年限、合作范圍、合作模式、項(xiàng)目公司結(jié)構(gòu)（填寫各股東股權(quán)結(jié)構(gòu)）、政府方出資代表（包括授權(quán)政府、授權(quán)時間、授權(quán)事項(xiàng)，需要上傳授權(quán)文件）、物有所值評估結(jié)論、財(cái)政承受能力論證結(jié)論、各年度財(cái)政支付額度（設(shè)置表格，由實(shí)施機(jī)構(gòu)填寫內(nèi)容，可加行、減行）、風(fēng)險(xiǎn)識別及分配方案、社會資本投資回報(bào)方式、社會資本選擇方式、合同體系及核心條款、績效考核方案、監(jiān)管方案、移交方案、項(xiàng)目立項(xiàng)信息、項(xiàng)目可研批復(fù)信息等。需要上傳的附件包括：PPP實(shí)施方案、財(cái)政部門出具的物有所值評估和財(cái)政承受能力論證意見、PPP合同文本。

3．進(jìn)展情況模塊

此模塊主要展示項(xiàng)目執(zhí)行情況，展示的信息包括：政府方信息、實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府方出資代表、招標(biāo)情況（招標(biāo)方式、招標(biāo)完成時間、中標(biāo)單位、中標(biāo)條件）、簽約情況（簽約時間、上傳簽訂的合同）、項(xiàng)目執(zhí)行情況（合作期開始時間、開工時間、竣工時間、運(yùn)營期開始時間）、績效考核情況（考核年份、考核組織單位、考核內(nèi)容、考核結(jié)論）、中期評估、移交情況（移交時間、移交內(nèi)容、接收單位、移交過程中的重要事項(xiàng)）、后評價（后評價時間、后評價組織單位、評價內(nèi)容、評價結(jié)論）、其他重大信息。

五、本系統(tǒng)的創(chuàng)新點(diǎn)

（一）實(shí)現(xiàn)了投資管理部門在PPP項(xiàng)目全生命周期的全部職能

系統(tǒng)設(shè)計(jì)過程中，首先通過對政策文件的分析，確認(rèn)了投資管理部門在PPP項(xiàng)目中的職責(zé)，然后圍繞職責(zé)進(jìn)行系統(tǒng)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、流程設(shè)計(jì)、功能設(shè)計(jì)。通過本系統(tǒng)，投資管理部門可以實(shí)現(xiàn)在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)項(xiàng)目識別、方案審核、監(jiān)管評估等全部職能。

（二）實(shí)現(xiàn)了與項(xiàng)目管理系統(tǒng)的無縫對接

考慮到PPP項(xiàng)目是從政府投資項(xiàng)目庫中篩查而出，因此將PPP系統(tǒng)與相關(guān)管理系統(tǒng)進(jìn)行了銜接。具體措施為：一是在項(xiàng)目管理系統(tǒng)中增加是否采取PPP模式的選擇按鈕，對項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)制識別；二是PPP系統(tǒng)中關(guān)于項(xiàng)目的基本信息默認(rèn)從項(xiàng)目管理系統(tǒng)中連接而來，保證信息的一致性。

六、需要進(jìn)一步解決的問題

（一）盡快建立全國統(tǒng)一系統(tǒng)

若項(xiàng)目信息僅在某地區(qū)、某部門使用，會形成信息孤島，限制系統(tǒng)發(fā)揮作用的空間。另外，各地區(qū)自行建立的系統(tǒng)，除了構(gòu)成重復(fù)建設(shè)，還會在結(jié)構(gòu)、流程、權(quán)限、信息要求等方面形成較大的差異，為全國統(tǒng)一系統(tǒng)的推行構(gòu)成技術(shù)障礙。因此，有必要盡快建立全國統(tǒng)一系統(tǒng)，并在全國推行。

（二）內(nèi)外網(wǎng)互通

目前政務(wù)網(wǎng)一般采用內(nèi)網(wǎng)形式，與外網(wǎng)隔離。而社會資本和社會公眾無權(quán)訪問內(nèi)網(wǎng)，因此需要解決內(nèi)外網(wǎng)互通問題，讓社會資本方便查詢項(xiàng)目信息，參與項(xiàng)目工作，便于公眾獲取項(xiàng)目信息，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目的公共監(jiān)督。

（三）信息安全

內(nèi)外網(wǎng)互通后，系統(tǒng)受到不法攻擊的可能性大大增加，需要采取技術(shù)措施保證信息安全。

 作者：袁  政   孫棟興   寇明洋

作者單位：袁政，天津國際工程咨詢公司；孫棟興，天津市濱海新區(qū)發(fā)改委；寇明洋，深圳市斯維爾科技有限公司

來源：《招標(biāo)采購管理》