招標(biāo)人開標(biāo)后終止招標(biāo)需承擔(dān)何種法律責(zé)任
一、基本案情
C集團(tuán)公司委托某招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)就“技術(shù)改造項(xiàng)目”所需的設(shè)備在國(guó)內(nèi)進(jìn)行公開招標(biāo)，某修配廠參與了本次技改設(shè)備招標(biāo)，并按招標(biāo)文件要求遞交了30萬元投標(biāo)保證金。2013年12月9日，該招標(biāo)項(xiàng)目如期開標(biāo)。2014年3月5日，C集團(tuán)公司因資金問題致函招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，提出取消本次招標(biāo)。2014年5月4日，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)通知修配廠招標(biāo)終止并無息退還了其投標(biāo)保證金。
修配廠認(rèn)為，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與C集團(tuán)公司在本次招標(biāo)活動(dòng)中違反了國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，侵害了其合法權(quán)益，遂將招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)訴至法院，提出要求招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)雙倍返還投標(biāo)保證金，要求招標(biāo)人賠償其利潤(rùn)損失100余萬元并承擔(dān)其參加本次招標(biāo)發(fā)生的差旅費(fèi)等締約費(fèi)用10萬元等訴求。
法院經(jīng)審理認(rèn)為，招標(biāo)公告為要約邀請(qǐng)，投標(biāo)行為為要約，C集團(tuán)公司并沒有確定修配廠為中標(biāo)人，即沒有做出承諾，因此雙方當(dāng)事人之間并未建立招投標(biāo)買賣合同關(guān)系。在合同沒有成立的情況下，當(dāng)事人不存在違約的可能性。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于保證金并沒有雙倍返還的規(guī)定，規(guī)定雙倍返還的只有定金。此外，定標(biāo)權(quán)應(yīng)屬于招標(biāo)人，修配廠未中標(biāo)，其獲得有關(guān)利潤(rùn)的基本條件尚未成立，其要求支付利潤(rùn)無相應(yīng)依據(jù)亦不具有合理性。與此同時(shí)，投標(biāo)人在投標(biāo)時(shí)已承諾將自行承擔(dān)參加投標(biāo)活動(dòng)所支出的費(fèi)用。最終，法院駁回了修配廠的全部訴訟請(qǐng)求。
二、法律分析
本案屬于典型的因招標(biāo)人終止招標(biāo)所引發(fā)的糾紛。雖然法院從《合同法》的角度出發(fā)并認(rèn)定，招標(biāo)人對(duì)投標(biāo)人未中標(biāo)的后果不承擔(dān)合同責(zé)任，但是該判決結(jié)果只是從平等民事主體之間的財(cái)產(chǎn)糾紛角度做出的判決，而招標(biāo)投標(biāo)行為屬于特殊的民事法律行為，它不僅受《合同法》的調(diào)整，還受《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)等以行政管理為導(dǎo)向的程序法律、法規(guī)的規(guī)范和調(diào)整。如果招標(biāo)人在招標(biāo)過程中存在違反現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)的行為，招標(biāo)人可能會(huì)承擔(dān)較非招標(biāo)方式而言更多的法律責(zé)任，包括民事責(zé)任和行政責(zé)任。
根據(jù)現(xiàn)行法律，招標(biāo)人在啟動(dòng)和終止招標(biāo)活動(dòng)時(shí)應(yīng)注意兩方面的問題。
（一）在發(fā)出招標(biāo)公告或發(fā)出招標(biāo)文件（或資格預(yù)審文件）后，除非因不可抗力，不得隨意終止招標(biāo)
《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第十四條規(guī)定，除不可抗力原因外，招標(biāo)人在發(fā)出招標(biāo)文件或資格預(yù)審文件后不得擅自終止招標(biāo)。也就是說，除非發(fā)生不可抗力事件，招標(biāo)人在發(fā)出招標(biāo)文件后終止招標(biāo)的，均屬違法行為。資金問題顯然不屬于不可抗力，故在本案中，招標(biāo)人因資金問題而終止招標(biāo)應(yīng)屬違法終止招標(biāo)情形。雖然現(xiàn)行法律沒有直接就違法終止招標(biāo)規(guī)定明確的法律責(zé)任，但是按照《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第八十條的規(guī)定，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人無正當(dāng)理由不發(fā)出中標(biāo)通知書的，由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正，可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之十以下的罰款；給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。筆者認(rèn)為，本案中雖然法院沒有判決招標(biāo)人承擔(dān)法律責(zé)任，但是行政監(jiān)管部門仍可能依據(jù)上述規(guī)定對(duì)招標(biāo)人進(jìn)行處罰。
（二）招標(biāo)人如因特殊事由（但并非不可抗力）終止招標(biāo)的，仍應(yīng)遵循“公開、公平、公正”原則履行必要的告知及法定退款義務(wù)，以減少或降低被潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人以及其他利害關(guān)系投訴和涉訴的法律風(fēng)險(xiǎn)
國(guó)家發(fā)展改革委、工信部、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等九部門于2013年發(fā)布的《關(guān)于廢止和修改部分招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》（2013年第23號(hào)令）（以下簡(jiǎn)稱“23號(hào)令”），取消了招標(biāo)人違法終止招標(biāo)的行政處罰條款。但這一調(diào)整并不意味著招標(biāo)人獲得了任意終止招標(biāo)的權(quán)利，相反，23號(hào)令修訂的結(jié)果強(qiáng)調(diào)，除非發(fā)生不可抗力，否則招標(biāo)人的終止行為均屬于違法終止招標(biāo)。即使合法條件下的終止招標(biāo)，招標(biāo)人也應(yīng)及時(shí)發(fā)布終止招標(biāo)公告或通知，退還已購(gòu)買招標(biāo)文件者的相應(yīng)費(fèi)用；如已經(jīng)收?。撛冢┩稑?biāo)人投標(biāo)保證金的，招標(biāo)人還應(yīng)退還投標(biāo)人所繳納的投標(biāo)保證金及銀行同期存款利息；由此造成投標(biāo)人損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
三、律師提示
根據(jù)招標(biāo)法律現(xiàn)行規(guī)定，招標(biāo)人終止招標(biāo)（即使是合法的終止招標(biāo)）給潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人造成損失的，招標(biāo)人應(yīng)負(fù)相應(yīng)的賠償責(zé)任。本案中法院對(duì)于投標(biāo)人提出的賠償締約損失的要求未予支持，筆者認(rèn)為是不妥當(dāng)?shù)?。在其他類似案件中，多?shù)法院均判決招標(biāo)人在違法終止招標(biāo)時(shí)需承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
如果招標(biāo)人在開標(biāo)后確需終止招標(biāo)（非因不可抗力），考慮到投標(biāo)人已為本次招標(biāo)投入了一定的人力、財(cái)力，為更好地安撫投標(biāo)人或潛在投標(biāo)人，避免引發(fā)投訴，招標(biāo)人可對(duì)投標(biāo)人的損失予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，包括在被終止的項(xiàng)目具備條件重新進(jìn)行招標(biāo)時(shí)免收此前參與廠商的招標(biāo)文件費(fèi)用（如有）等。
本案中，投標(biāo)人將招標(biāo)人及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)一同告上法庭，且法院認(rèn)為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)作為本案的被告并無不妥?！睹穹倓t》第一百六十七條規(guī)定，代理人知道或應(yīng)當(dāng)知道代理事項(xiàng)違法仍然實(shí)施代理行為的，或者被代理人知道或應(yīng)當(dāng)知道代理人的代理行為違法未作反對(duì)表示的，被代理人和代理人應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。上述規(guī)定確立了委托人和受托人基于委托事項(xiàng)對(duì)外承擔(dān)連帶責(zé)任的可能性。因此，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)作為委托法律關(guān)系中的受托人，有可能因委托關(guān)系的成立而與招標(biāo)人共同對(duì)不當(dāng)受托行為（包括違法終止招標(biāo)）所導(dǎo)致的民事責(zé)任承擔(dān)連帶責(zé)任。所以，實(shí)操中招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)爭(zhēng)取在與招標(biāo)人簽訂的委托合同中進(jìn)一步明確，“因委托人原因（包括但不限于終止招標(biāo)）給招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)造成的損失，由委托人承擔(dān)” 。
作者：劉 佳 姜小潔
作者單位：劉佳，國(guó)網(wǎng)北京朝陽(yáng)供電公司；姜小潔，陽(yáng)光時(shí)代（北京）律師事務(wù)所
來源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》
來源： 《招標(biāo)采購(gòu)管理》 發(fā)布時(shí)間：2019-08-09
